（图片来源：全景视觉）

佟绍伟/文 中央关于城市化的指导思想一直非常明确，那就是控制大城市，重点发展中小城市。改革开放以后，中央也几次要求加强小城镇建设。但是，由于缺乏全国城市布局规划以及与之配套的有关政策，中央的决策并未在各地得到有效施行。

这些年来，大到北上广深，小到一个县城，城市规划莫不求大求“洋”。有100多个城市号称要建成国际大都市，一个县城的规划也是跑马圈地、动辄要建百万人口大县。各种名目的开发区全国遍地开花，每个城市都有新区，但城市发展的结果却是冰火两重天：一方面，各种资源源源不断地涌入中心城市，中心城市的人口规模和占地规模一次又一次被突破。另一方面，除了长三角、珠三角和北京周边以外，其他地区特别是广大中西部地区的中小城市却越来越衰落，人口外流，经济乏力，出现了许多“鬼城”、“空城”。其结果是，一方面，大城市特别是北上广深一线城市的土地供应似乎永远满足不了需求，房价上涨的脚步似乎永不停歇，白领阶层为了“住有所居”而苦苦挣扎。另一方面，中小城市却严重地浪费着各种资源。让我们简单地算一下账，全国将近2800多个县和334个地级市，以每一个县城和地级市有1平方公里的“鬼城”或“空城”来计算，全国就有3000多平方公里。这就意味着至少有450万亩的耕地、菜地或园地被白白占用，以人均1.5亩耕地计算，就有300多万农业人口失去土地；以亩产1000公斤粮食计算，将近减少了100亿斤的粮食产量；以每个“鬼城”或“空城”的基础设施投资1亿元计算，就有3000亿元沉睡在土地上；以容积率2计算，每个“鬼城”或“空城”就有200万平方米的住房闲置，全国就有60亿平米的住房闲置；而以每平方米1000元的成本计算，就有60000亿元被套在房子上，而且大部分可能是银行贷款。等等。

以上只是最保守的估计，只要去全国各地走走，特别是到一些中西部地区，就不会认为笔者的估算是耸人听闻。据笔者所知，东北某县级市就积压了将近500万平方米的房地产，乘以1000就是50亿元。看到这里，读者就会明白笔者的题目为什么是“城市布局规划是空间规划的重中之重”的意义了。可以说，没有城市布局规划的国土空间规划，要达到节约集约利用资源、实现资源持续利用的目的会非常艰难。

因此，编制国土空间规划的大头应该是城市布局规划。也就是根据国家整体经济、社会发展的需要和国家城市化发展战略，立足各地人口、地理位置、资源禀赋、经济社会发展等自然和经济条件，科学地确定超大城市、大城市、中等城市、小城镇的数量和分布，该控制规模要控制规模，该扩大规模就扩大规模，尽量将“鬼城”、“空城”盘活，以此作为各地推进城市化的纲领和指南。

城市布局规划关键在落实，最重要的莫过于政府对资本流动在空间分布上的引导和控制，不能放任城市间自由竞争，也不能放任资本自由流动。否则，中小城市永远无法与中心城市竞争、中西部地区永远无法与东部地区竞争。如此，城市布局规划想要控制的中心城市还会加速膨胀，想要发展的中小城市还会是烂泥扶不上墙。

首先，政府直接控制的投资一定要与城市布局规划相匹配。德国为了控制大城市规模，将联邦政府的各个部门分散在许多城市。例如，环保部分布在柏林和波恩两座城市。而环保部的三个分支机构分别设置在不同地区。联邦宪法法院和联邦法院在卡尔斯鲁厄，联邦中央银行在法兰克福，联邦统计局在威斯巴登，联邦劳动局在纽伦堡，联邦经济技术部在柏林。再比如，德国不允许大学集中在中心城市，而是每一个城市都必须有一所大学。其他如医院等公共机构也要在全国均匀分布。而我国的情况与德国是大相径庭，北京集中了所有中央国家机关及事业单位、近百所高等院校、五大国有银行及其他国有企业总部。改革开放前疏散到各地的政府机构、大专院校、国有企业又陆续搬回北京。其他直辖市、省会城市和计划单列市也存在同样的情况。如果今后的城市布局规划决定控制直辖市、省会城市和计划单列市的规模，而政府直接控制的投资仍然安排在这些城市，然后通过行政手段疏解人口，城市布局规划就是空话。因此，政府直接控制的投资一定要根据城市布局规划来决定政府机构、事业单位、国有企业、高等院校、机场车站码头的分布，不应再向大城市集中。

其次，政府应该充分利用税收、金融政策甚至必要的行政管制引导民间资本的有序流动。对于需要重点扩展的中小城市，要制定优惠的税收、金融、土地等政策，以吸引资本流入。对于需要限制的城市可以提高税率、利率、地价，以抑制资本的流入。对于大规模的外商投资和民间投资，要由中央政府根据城市布局规划决定落到全国的哪个城市，而不是外商与某个城市协商确定。对于其他外商投资和民间投资，要有省级政府根据城市布局规划决定在本行政辖区内的某个城市落地。如果任由资本自由流动，资本还会汹涌澎湃地流入中心城市，就连中小城市的资本也会被中心城市吸走，城市布局规划同样是一句空话。前年笔者去兰州督导，其设立的开发区连兰州石化都留不住。

当然，要实现适应城市布局规划要求的资本有序流动，还必须相应地改革政府管理的方式。一是要根据城市布局规划调整各级政府的财权和事权。上级政府向下级政府布置工作，要充分考虑下级政府的财政能力。再次，要根据城市布局规划改革和完善对地方政府绩效的考核办法。尤其是对GDP的考核，对于重点发展的城市可以加大力度，而对于限制发展的城市要适当减轻，对没有大中城市的中西部地区要大大减轻，对于主要承担生态功能的地区予以取消。

如果上级政府只知道布置工作，却不配备相应的经费，或者只配备一点“钓鱼”的经费，大头还是要下级政府承担，或者GDP考核仍然采用原来的方式，那么广大中西部地区的市、县政府，只能要么还是拼命招商引资，招来各种高耗能、高污染的落后产能，要么还是要走卖地的老路。

（作者系自然资源部不动产登记中心副主任，文章仅代表个人观点）

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